Fokus: Klage wegen Unterfinanzierung der gesundheitlichen Versorgung von Bürgergeldbeziehenden

Der Verwaltungsrat des GKV-Spitzenverbandes hat am 11. September 2025 beschlossen, Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen der systematischen Unterfinanzierung der gesundheitlichen Versorgung von gesetzlich versicherten Bürgergeldbeziehenden zu erheben.

Die Finger der linken Hand blättern die Seite eines Gesetzbuches um. Darunter liegt ein Schriftstück mit dem Wort "Klage".

In Deutschland erhalten erwerbsfähige Personen vom Staat Bürgergeld nach dem SGB II (Grundsicherung für Arbeitssuchende), wenn sie hilfebedürftig sind. Hilfebedürftig bedeutet, dass ihr Einkommen unter dem Existenzminimum liegt und sie den Lebensunterhalt nicht ausreichend aus eigenen Mitteln bestreiten können. Das Bürgergeld ist – analog der Sozialhilfe nach dem SGB XII für nicht erwerbsfähige Personen – eine staatliche, steuerfinanzierte Fürsorgeleistung zur Sicherung des Existenzminimums.

Nach der Rechtsprechung zählen auch die Aufwände für die Absicherung der medizinischen Versorgung im Krankheitsfall zum Existenzminimum und sind damit Bestandteil der staatlichen Aufgabe zur Daseinsvorsorge.

Zur Sicherstellung der gesundheitlichen Versorgung dieses Personenkreises hat der Gesetzgeber bestimmt, dass Bürgergeldbeziehende grundsätzlich gesetzlich versichert sind (Versicherungspflicht nach § 5 Absatz 1 Nummer 2a SGB V). Als Krankenversicherungsbeitrag wird an den Gesundheitsfonds eine Beitragspauschale je versichertem Mitglied und Monat in Höhe von derzeit 144.04 Euro gezahlt.

Aus Perspektive der GKV spricht nichts gegen die Einbeziehung der Bürgergeldbeziehenden in den Kreis der gesetzlich Versicherten. Allerdings darf damit nicht zugleich die Finanzverantwortung des Staates, d. h. aller Bürgerinnen und Bürger, für einen wesentlichen Teil der Daseinsvorsorge für bedürftige Bürgerinnen und Bürger allein der GKV-Solidargemeinschaft überantwortet werden. Aber genau dies geschieht, da die von den Jobcentern gezahlten und vom Bund getragenen Beitragspauschalen nicht annähernd die Ausgaben der Krankenkassen für diesen Personenkreis decken. Die Solidargemeinschaft der GKV wird dadurch seit vielen Jahren in Milliardenhöhe belastet.

Jahr für Jahr bleibt der Bund den gesetzlichen Krankenkassen rund zehn Milliarden Euro schuldig. Aber anstatt Fairness herzustellen, hat es das Problem nicht einmal mehr in den Koalitionsvertrag geschafft. Die Bundesregierung scheint die Augen vor dieser sozialpolitischen Ungerechtigkeit zulasten der gesetzlich Versicherten und ihrer Arbeitgeber zu verschließen. Da können wir nicht länger zuschauen. Wir wollen Fairplay anstatt Foulspiel.

Dr. Susanne Wagenmann, Verwaltungsratsvorsitzende und Arbeitgebervertreterin

Zum Gesamtbild gehört, dass der Staat seiner Finanzierungsverpflichtung bei anderen fürsorgeberechtigten Gruppen durchaus angemessen nachkommt. So werden z. B. bei den nach § 264 SGB V auftragsweise von den Krankenkassen betreuten Sozialhilfebeziehenden die entstehenden Kosten von den für die Daseinsfürsorge zuständigen Kommunen vollständig erstattet. Und bei den wenigen privat versicherten Bürgergeldbeziehenden besteht ein Rechtsanspruch auf Übernahme der Krankenversicherungsprämien bis zur Hälfte des monatlichen Höchstbeitrags der GKV (2026 bis zu 508,59 Euro im Monat). Dagegen beträgt die Beitragspauschale für gesetzlich versicherte Bürgergeldbeziehende aktuell 144,04 Euro. Für privat Versicherte zahlt der Staat also bis zum Dreieinhalbfachen der GKV-Pauschale.

Immer wieder wurden kurzfristige politische Interessen über die langfristige Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung gestellt. Das Ergebnis sehen wir jetzt: Beitragsanhebungen auf Rekordniveau, kaum noch Reserven bei den Kassen und einen Gesundheitsfonds, der genauso schlecht dasteht.

Uwe Klemens, Verwaltungsratsvorsitzender und Versichertenvertreter

Seit vielen Jahren mahnen die Krankenkassen und ihre Verbände eine faire Finanzierung der Gesundheitsausgaben für ALG II- bzw. Bürgergeldbeziehende an. Dem Grunde nach haben die politischen Parteien auch die Berechtigung der GKV-Forderung anerkannt und bereits mehrfach gesetzliche Änderungen in Aussicht gestellt, so etwa CDU, CSU und SPD in ihrem Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode (2017-2021) oder auch SPD, Bündnis 90/DIE GRÜNEN und FDP in ihrer Koalitionsvereinbarung für die 20. Legislaturperiode (2021-2025). Unternommen hat der Gesetzgeber gleichwohl in dieser Sache bisher nichts; die rechtlichen Grundlagen zur Bemessung der Beiträge für Bürgergeldbeziehende wurden bisher nicht substanziell verändert.

Nunmehr hat zuletzt der Deutsche Bundesrat einen Entschließungsbeschluss in der 1061. Sitzung am 30.01.2026 für die angemessene Ausgestaltung der Finanzierung der Gesundheitsversorgung von Bürgergeldbeziehenden gefasst.

Krankenversicherung der Bürgergeldbeziehenden Berechnung der Beitragspauschalen Die Bezugsgröße (2026: 3955 Euro) wird nach § 232a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB V mit einem Faktor von 0,2155 multipliziert. Dies ergibt 2026 eine Bemessungsgrundlage von 852,30 Euro. Auf diese Bemessungsgrundlage wird der ermäßigte Beitragssatz (14 %) angewandt, plus durchschnittlicher Zusatzbeitrag von 2,9 %. Es ergibt sich eine Monatspauschale von 144,04 Euro.

Berechnung der Beitragspauschalen

Das Bundesministerium für Gesundheit hatte bereits im Jahr 2016 ein Forschungsgutachten beauftragt mit dem Ziel, die Differenz zwischen den GKV-Beitragszahlungen für bzw. von (seinerzeit) ALG II-Beziehenden einerseits und den Ausgaben der Krankenkassen für diese Personen andererseits zu ermitteln. Es sollte das zu dieser Zeit aktuelle Ausmaß der systemischen Unterdeckung der Kosten dieser Personengruppe in der GKV aufgezeigt und auf dieser Basis eine kostendeckende Beitragspauschale berechnet werden. Das beauftragte IGES-Institut hatte in seinem Gutachten für das Jahr 2016 eine Unterdeckung über alle Gruppen der gesetzlich versicherten ALG II-Beziehenden von rd. 9,6 Mrd. Euro bei einer Ausgabendeckungsquote von nur 38 % ermittelt. Gegenüber der im Jahr 2016 tatsächlich gezahlten Beitragspauschale von monatlich 90,36 Euro hätte eine ausgabendeckende Beitragspauschale 275,31 Euro im Monat betragen müssen.

Update des Gutachtens

Eine Aktualisierung des Forschungsgutachtens durch das IGES-Institut, beauftragt 2023 vom GKV Spitzenverband, bestätigte die anhaltend hohe Unterdeckung der Kosten für ALG II-Beziehende – jetzt Bürgergeldbeziehende – in der GKV. Auf Basis der Daten des Jahres 2022 stellte IGES eine Unterdeckung von rd. 9,2 Mrd. Euro bei einer Ausgabendeckungsquote von 39 % fest. Gegenüber der im Jahr 2022 tatsächlich gezahlten Beitragspauschale von monatlich 108,48 Euro hätte eine ausgabendeckende Beitragspauschale 311,45 Euro im Monat betragen müssen.

In Kenntnis der für die Jahre 2016 und 2022 erstellten wissenschaftlichen Gutachten ist angesichts der anhaltend hohen Zahl an Bürgergeldbeziehenden davon auszugehen, dass inzwischen durch die nicht kostendeckenden Beiträge des Bundes für Bürgergeldbeziehende von derzeit monatlich 144,04 Euro eine Lücke von jährlich 10 Mrd. Euro entsteht.

Mit der stufenweisen Absenkung der Bemessungsgrundlage für den Krankenversicherungsbeitrag wurde die Absicherung des Arbeitsmarktrisikos sukzessive in die gesetzliche Krankenversicherung verschoben. Sie trägt die Lasten der Arbeitslosigkeit zunehmend in Form geminderter Beiträge mit.

Gesetzliche Änderungen zur Beitragsbemessung waren:

  • Rentenreformgesetz 1992: Mit Wirkung ab 1995 wurden die KV-Beiträge der Beziehenden von Arbeitslosenhilfe nicht mehr auf die volle Höhe, sondern nur noch auf 80 % des der Lohnersatzleistung zugrundeliegenden Brutto-Arbeitsentgelts gezahlt.
  • Gesetz zur Neuregelung der sozialversicherungsrechtlichen Behandlung von einmalig gezahltem Arbeitsentgelt (Einmalzahlungs-Neuregelungsgesetz): Mit Wirkung ab 2001 wurde die Bemessungsgrundlage von 80 % auf 58 % des dem Zahlbetrag der Arbeitslosenhilfe zugrundeliegenden Brutto-Arbeitsentgelts vermindert.
  • Erstes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz I): Mit Wirkung ab 2003 wurde der Zahlbetrag der Arbeitslosenhilfe zur Bemessungsgrundlage herangezogen; dieser betrug dann nur noch 57 % (Leistungsbezieher mit Kind) bzw. 53 % (ohne Kind) des früheren Netto-Arbeitsentgelts.
  • Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV): Mit Wirkung ab 2005 wurde die Arbeitslosenhilfe abgeschafft und durch das neue Arbeitslosengeld II (ALG II) als einheitliche Leistung der Existenzsicherung bei Bedürftigkeit erwerbsfähiger Personen ersetzt. Seither gilt eine einheitliche Beitragspauschale je Mitglied statt individueller Beitragsbemessung. Mit der Änderung durch das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) wurde für die Krankenversicherung eine bezogen auf das Jahr 2004 kostenneutrale Umstellung ab 2005, zudem mit der „Anlehnung an die Entwicklung der Bezugsgröße“ eine Dynamisierung angestrebt und umgesetzt.
  • Bürgergeld-Gesetz: Mit Wirkung ab 2023 wurden die sogenannten Hartz IV-Regelungen abgelöst, das ALG II wurde zum Bürgergeld.

Durch die gesetzlichen Maßnahmen seit Beginn der 1990er-Jahre wurde die Bemessungsgrundlage der Beiträge für Beziehende von Bürgergeld (vormals Arbeitslosenhilfe, ALG II) nahezu halbiert.

Klage wegen systematischer Unterfinanzierung

Aufgrund der nicht kostendeckenden Finanzierung des Versicherungsschutzes für Bürgergeldbeziehende erfüllt die GKV im Ergebnis eine Aufgabe, die in die alleinige Verantwortung des Bundes fällt. Dies begründet einen rechtswidrigen Eingriff in die organisatorische und finanzielle Selbstständigkeit der Krankenkassen, wie sie ihnen als Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung im Gefüge der Kompetenzen nach Art. 87 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG und Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG zukommt. Zugleich liegt ein Verstoß gegen die strenge Zweckbindung von Sozialversicherungsbeiträgen vor, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zur Finanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben verwendet werden dürfen.

Vor diesem Hintergrund hat der Verwaltungsrat des GKV-Spitzenverbandes am 11.09.2025 entschieden, dass der GKV-Spitzenverband für alle Krankenkassen, die ihn mit der Prozessführung beauftragen, Klage gegen die unzureichende Finanzierung der Gesundheitsversorgung von Bürgergeldbeziehenden erhebt.

Der GKV-Spitzenverband hat für jede dieser insgesamt 79 Krankenkassen Ende Anfang Dezember 2026 Klage eingereicht.

Klagegegenstand sind zunächst die Mitte November 2025 ergangenen ersten Grundlagenbescheide des Bundesamts für Soziale Sicherung (BAS) für die Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds für das Jahr 2026. Diese Klage wurde Anfang Februar 2026 um die Mitte Januar 2026 an die Krankenkassen zugegangenen (monatlichen) Zuweisungsbescheide erweitert.

Beklagte ist die Bundesrepublik Deutschland, die durch das BAS vertreten wird. Erstinstanzlich zuständig für die Verfahren ist das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (§ 29 Absatz 3 Nr. 1 SGG).

Zentrale Argumentation in der Klagebegründung

Nunmehr hat der GKV-Spitzenverband die Begründungen zur Klage eingereicht. Darin er hat insbesondere eine Richtervorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG an das Bundesverfassungsgericht beantragt, damit dieses über die Verfassungswidrigkeit der gesetzlich festgelegten systematischen Unterfinanzierung der Gesundheitsversorgung von gesetzlich versicherten Bürgergeldbeziehenden entscheiden kann.

Mit der konkreten Normenkontrolle sollen die rechtlichen Grundlagen für die Bemessung der Beitragspauschale für gesetzlich versicherte Bürgergeldbeziehende einer verfassungsrechtlichen Prüfung unterzogen werden. Während in der GKV die Gesundheitsversorgung mit einem pauschalen Betrag in Höhe von 144,04 Euro pro Monat abgegolten wird, erhalten Bürgergeldbeziehende in der privaten Krankenversicherung einen Beitragszuschuss von bis zu 508,59 Euro im Monat.

In seiner Klagebegründung stützt sich der GKV-Spitzenverband sowohl auf verfassungsgerichtliche Rechtsprechung (u. a. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2005 - 2 BvF 2/01) sowie ein jüngeres Urteil des Bundessozialgerichts vom 18.5.2021 (Akt. B 1 A 2/20 R).

Das Bundesverfassungsgericht hat in der besagten Entscheidung ausdrücklich festgestellt, dass Sozialversicherungsbeiträge einer strengen Zweckbindung unterliegen und allein zur Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung eingesetzt werden dürfen. Es hat ferner betont, dass die Sozialversicherungsbeiträge verfassungsrechtlich zweckgebunden sind und für den Bund, die Länder und sonstige staatliche Aufgabenträger eine indisponible Finanzmasse darstellen.

In Anlehnung an diese Entscheidung hat jüngst auch das Bundessozialgericht die Selbstverwaltung bestärkt. In seinem Urteil stellte das BSG klar, dass die Kompetenzordnung des Grundgesetzes in Zusammenschau der Art. 87 Abs. 2 GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG und Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG ein in sich geschlossenes verfassungsrechtliches Regelungssystem bilde, dem eine Systementscheidung für die Sozialversicherung mittels verselbstständigter Verwaltungseinheiten zugrunde liege.

Ausblick

Ob das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen dem Antrag und der Begründung folgt, ist schwer vorherzusagen, ebenso wie wann mit einer Entscheidung zu rechnen ist. . Erfahrungsgemäß wird das Verfahren einige Zeit in Anspruch nehmen.

Sollte das Landessozialgericht dem Klagebegehren der Krankenkassen nicht folgen, müsste der Weg zum Bundessozialgericht und ggf. anschließend zum Bundesverfassungsgericht gegangen werden.

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